O ASFALTO QUE ESCONDE O ORÇAMENTO
- Marcio Nolasco
- 29 de jun.
- 4 min de leitura
Como estradas rurais e urbanas em pequenas cidades se transformaram em uma das principais portas de entrada para o dinheiro invisível das emendas parlamentares
Por Marcio Nolasco - Analista de Políticas Públicas - ENAP
Durante décadas, a corrupção na administração pública brasileira foi imaginada como uma mala de dinheiro, uma licitação fraudada ou uma obra monumental jamais concluída. O Brasil mudou. A engenharia da captura dos recursos públicos também.
Hoje, o mecanismo é muito mais sofisticado.
Não depende necessariamente de obras gigantescas, nem de grandes centros urbanos. Pelo contrário. Em muitos casos, encontra terreno fértil justamente onde existe menor capacidade institucional de fiscalização: municípios pequenos e estradas rurais.
O primeiro episódio da série Orçamento Secreto, produzida pelo ICL Notícias, e apresentado neste domingop (28) pelo jornalista Eduardo Moreira, chama atenção para um fenômeno que merece reflexão nacional: o crescente volume de recursos de emendas parlamentares destinado à pavimentação asfáltica em cidades de pequeno porte e em áreas rurais e urbanas.
O problema não é o asfalto.
O problema é quando o asfalto deixa de ser política pública para se transformar em instrumento de circulação de recursos cuja eficiência, necessidade e economicidade deixam de ser transparentes.
O município pequeno como ambiente de baixa fiscalização
Existe uma característica pouco discutida no debate público.
Quanto menor o município, normalmente menor também é sua estrutura técnica.
São cidades que frequentemente possuem:
equipes reduzidas de engenharia;
quadro permanente limitado;
baixa capacidade de fiscalização contratual;
menor cobertura da imprensa local;
controle social fragilizado;
dependência financeira de transferências da União.
Esse conjunto cria um ambiente institucional mais vulnerável.
Não significa que haja ilegalidade.
Significa que os mecanismos preventivos são objetivamente mais frágeis.
E é justamente nesses ambientes que grandes volumes de recursos passaram a circular por meio das chamadas emendas parlamentares.
Por que o asfalto rural virou protagonista?
Do ponto de vista da engenharia de contratos públicos, poucas obras oferecem tantas dificuldades de fiscalização quanto a pavimentação.
Principalmente quando ocorre em áreas rurais.
O motivo é simples.
Boa parte dos parâmetros técnicos somente pode ser aferida mediante ensaios laboratoriais, fiscalização presencial permanente e controle rigoroso da execução.
Espessura da camada asfáltica.
Quantidade de material aplicado.
Qualidade da base.
Drenagem.
Compactação.
Volume efetivamente executado.
São elementos que dificilmente podem ser conferidos pelo cidadão comum.
Depois que o asfalto é colocado, a maior parte daquilo que deveria ser fiscalizado simplesmente desaparece sob a própria obra.
A fiscalização tardia torna-se extremamente complexa.
Obras pulverizadas
Outro aspecto relevante é a pulverização dos contratos.
Em vez de um único empreendimento de grande porte, observa-se frequentemente a multiplicação de pequenas pavimentações distribuídas entre diversas localidades.
Essa fragmentação produz efeitos administrativos importantes.
Cada contrato possui:
medições próprias;
fiscal próprio;
cronograma específico;
justificativas individualizadas;
diferentes fontes documentais.
Na prática, o controle torna-se muito mais difícil.
O ciclo político do asfalto
Existe ainda um elemento eleitoral.
O asfalto possui enorme capacidade de produzir impacto visual.
Uma estrada pavimentada rende fotografias.
Vídeos.
Placas.
Cerimônias.
Discursos.
Enquanto investimentos invisíveis — como saneamento, manutenção preventiva, informatização da saúde ou qualificação da gestão pública — produzem benefícios concretos, mas pouco retorno político imediato.
O incentivo eleitoral acaba favorecendo investimentos cuja visibilidade supera, muitas vezes, sua prioridade técnica.
O problema não é a emenda
É importante estabelecer uma distinção jurídica.
Emendas parlamentares são instrumentos previstos na Constituição.
Sua existência é absolutamente legítima.
O problema jurídico surge quando princípios constitucionais deixam de ser observados.
Entre eles:
legalidade;
impessoalidade;
moralidade;
publicidade;
eficiência.
Todos previstos no artigo 37 da Constituição Federal.
Quando a escolha dos investimentos deixa de obedecer critérios técnicos e passa a responder exclusivamente à conveniência política, o debate deixa de ser administrativo para alcançar a esfera constitucional.
Transparência insuficiente
Um dos principais questionamentos dirigidos ao chamado orçamento secreto sempre esteve relacionado à dificuldade de identificar:
quem solicitou;
quem indicou;
quem autorizou;
quem executou;
quem fiscalizou;
e quem efetivamente se beneficiou dos recursos.
A publicidade dos atos administrativos não representa mera formalidade burocrática.
Ela constitui requisito indispensável para que o cidadão possa exercer controle democrático.
Sem transparência, desaparece a accountability.
E onde não existe accountability, cresce o espaço para arbitrariedades.
O papel dos órgãos de controle
Importante destacar que eventual sobrepreço, superfaturamento, direcionamento contratual ou fraude em medições somente pode ser afirmado mediante apuração técnica realizada pelos órgãos competentes.
Compete especialmente aos Tribunais de Contas, ao Ministério Público, à Controladoria-Geral da União, às controladorias locais e ao Poder Judiciário verificar, em cada caso concreto, a existência de ilegalidades e promover a responsabilização quando houver provas suficientes.
Generalizações não substituem investigação.
Mas investigações também não podem ser substituídas pelo silêncio.
A lógica da invisibilidade
Existe uma razão pela qual determinadas modalidades de investimento atraem maior interesse político.
Quanto menor a capacidade social de verificar sua execução, maior tende a ser a dependência de fiscalização institucional.
Estradas rurais.
Pontes vicinais.
Recapeamentos.
Cascalhamentos.
Patrolamentos.
São serviços cuja conferência exige conhecimento técnico e acompanhamento contínuo.
Quando esses mecanismos falham, a assimetria de informação favorece práticas incompatíveis com a boa administração pública.
A responsabilidade que ultrapassa prefeitos
Seria um equívoco atribuir esse fenômeno exclusivamente aos municípios.
O ciclo das emendas envolve diversos agentes públicos.
Parlamentares indicam recursos.
Órgãos federais realizam transferências.
Prefeituras licitam.
Empresas executam.
Fiscais acompanham.
Controladores verificam.
Tribunais fiscalizam.
Cada elo possui deveres próprios.
Quando qualquer deles deixa de cumprir sua função constitucional, aumenta o risco de desperdício ou de desvios de recursos públicos.
Muito além do asfalto
A discussão proposta pelo ICL transcende a pavimentação.
Ela trata da própria arquitetura do financiamento político brasileiro.
Quando bilhões de reais passam a circular com baixa transparência, critérios pouco claros de distribuição e fiscalização insuficiente, instala-se uma zona cinzenta institucional.
Essa zona cinzenta não permite afirmar, por si só, a existência de ilegalidade em cada obra executada.
Mas também impede que a sociedade aceite, sem questionamento, a simples narrativa de que toda pavimentação financiada por emendas representa necessariamente eficiência administrativa.
O verdadeiro debate não é sobre o asfalto.
É sobre governança.
É sobre controle.
É sobre transparência.
E, sobretudo, sobre a necessidade de que cada metro de pavimentação custe exatamente o que deveria custar, seja executado onde realmente é prioritário e permaneça permanentemente aberto ao escrutínio da sociedade.
Porque, em uma democracia, a estrada pode ser asfaltada.
O que jamais pode permanecer coberto é o caminho percorrido pelo dinheiro público.
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